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現行環(huán)保制度依然缺乏系統性和全局性
目前，我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規范體系的建設存在兩大問(wèn)題：
一是現行《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》，缺乏與《節約能源法》、《可再生能源法》等能源
法律在能源污染控制方面的銜接機制；2014年修訂的《環(huán)境保護法》雖然通過(guò)設立一條原則性規定來(lái)規范
區域聯(lián)防聯(lián)治，但從整體來(lái)看，仍然側重于點(diǎn)源控制，沒(méi)有把大氣污染防治的重要性上升到保證大氣環(huán)境
安全的高度，以致制度建設缺乏系統性和全局性；沒(méi)有建立能源總量控制制度，更沒(méi)有設立區域大氣污染
聯(lián)防聯(lián)控的專(zhuān)門(mén)章節甚至條文；側重于對傳統大氣污染物的防控，對臭氧排放控制的規定不足，對導致酸
雨污染的氮氧化物以及對灰霾和光化學(xué)煙霧的排放控制規定還處于初級階段。
實(shí)事求是地說(shuō)，區域霧霾的嚴重性已超越了《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》制定或者修訂時(shí)的
立法預期。
二是缺乏現行環(huán)境法律的明確規范和指引，以致大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的方向性和系統性難以得到保
障。由于缺乏國家法律和行政法規的支持和指引，區域聯(lián)防聯(lián)控難以作出系統性的體制和制度安排。
為了解決上述問(wèn)題，應當借修訂《大氣污染防治法》的契機，建立點(diǎn)面結合、區域和行業(yè)管理相結合
的新型大氣環(huán)境管理體系?！洞髿馕廴痉乐畏ā窇敒椤稓夂蜃兓瘧獙Ψā返闹贫粝陆涌?。征求意見(jiàn)稿
設立了專(zhuān)章來(lái)規定重點(diǎn)區域大氣污染聯(lián)合防治，但總的來(lái)看，規定的系統性和可實(shí)施性仍然需要加強。
在我國，區域大氣污染防治的法制化合作問(wèn)題需要解決，需要在國家的主導下建立統一的區域合作規
則，需要下一步修改予以加強。
通過(guò)區域一體化優(yōu)化區域內產(chǎn)業(yè)結構和布局
目前，我國的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護進(jìn)入新的“瓶頸期”的主要原因在于，現有的以區域和行業(yè)為對象
的分割管理模式造成資源難以得到有效整合，資源分配效益的結果難以實(shí)現，環(huán)境污染整體防治和
生態(tài)環(huán)境整體保護的一體化產(chǎn)業(yè)結構和布局難以形成。為促進(jìn)經(jīng)濟和社會(huì )進(jìn)一步發(fā)展，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量整體
改善，必須通過(guò)經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境保護區域一體化的措施，從更大的范圍優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，優(yōu)化管理和人力
資源配備，優(yōu)化自然資源配置，統籌環(huán)境保護工作。京津冀一體化的形成與發(fā)展和長(cháng)三角、珠三角一樣，
是對現行分割式發(fā)展模式的重大突破，是對現行生產(chǎn)、生活模式的新發(fā)展。
建議在第 3條（基本政策）中，增加一部分內容作為第 3款，即“國家鼓勵各級人民政府通過(guò)區域
一體化的規劃和措施，優(yōu)化區域內產(chǎn)業(yè)結構和布局，減少區域內大氣污染物的排放?！?br />
對大氣污染防治法律制度和機制要有所規定
霧霾的出現是多方面因素相互影響、疊加的結果，因而防治霧霾需要采取多方面、互協(xié)同的措施，但
霧霾的防治最終還得依靠一般的大氣污染防治法律制度和機制。
為此，在體例的設計方面，建議：在總則里的基本原則、基本方針、基本政策等條款，需體現控制區
域大氣污染的要求；在監督管理和社會(huì )監督部分，大氣環(huán)境管理的制度和機制設計應當考慮污染的區域化
特點(diǎn)和要求，如政策環(huán)評、規劃環(huán)評、項目環(huán)評、“三同時(shí)”制度、排污許可與排污權交易、年度總量控
制、日均總量控制、區域限批、排污收費、現場(chǎng)檢查、有獎舉報等；在區域大氣污染防治方面，設立專(zhuān)門(mén)
的一章“重點(diǎn)區域大氣污染聯(lián)合防治”或者“區域大氣污染聯(lián)合防治”，為區域大氣污染防治設立專(zhuān)門(mén)的
制度和機制；在法律責任部分，應當設立專(zhuān)門(mén)的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律責任，如針對信息通報、聯(lián)合執
法等方面設立一些新的責任。目前，意見(jiàn)稿缺乏這方面的規定。
充分發(fā)揮公眾參與和監督作用
傳統的中國環(huán)境保護立法，立足于義務(wù)本位，監管模式是命令加控制式的管控模式。在這個(gè)模式下，
權利義務(wù)的關(guān)系比較簡(jiǎn)單，環(huán)境問(wèn)題相對簡(jiǎn)單，行政監管的成本較少，也較為容易見(jiàn)到監管成效。但是，
目前的市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，國家還在進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權，開(kāi)展行政管理體制改革，需要按照國家治理體系的建
設要求，理順市場(chǎng)、社會(huì )、企業(yè)與政府監管之間的關(guān)系，逐步擴大社會(huì )參與和監督的作用，減少政府的監
管成本。
另外，環(huán)境保護市場(chǎng)的關(guān)系比較復雜，涉及面廣、環(huán)節較多，若是仍然按照以前的監管模式，與此相
關(guān)的監管工作將無(wú)力開(kāi)展，更難以起到有效的作用。2013年年底到 2014年年初的全國性霧霾就是傳統的
大氣污染監管模式存在失靈之處的實(shí)證。
由于社會(huì )參與具有監督覆蓋面廣、時(shí)間上的連續性等優(yōu)點(diǎn)，可以有效彌補環(huán)境監管視野不足和現場(chǎng)監
管的非連續等弊端。這種非意識形態(tài)的監管模式在歐盟、美國、日本等國家和地區的普遍適用，表明這種
監管模式是保障環(huán)境管理活動(dòng)的有效措施。為此，我國的環(huán)境立法也應當有所作為，充分發(fā)揮公眾參與和
監督作用。
建議對國務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見(jiàn)稿作如下修改：第3章標題改為“大氣污染防治的管理
和監督”，此舉可以名正言順地把社會(huì )公眾的參與、監督，特別是媒體的參與、監督納入環(huán)境監督管理體
系之中；增加公民環(huán)境權利的規定，為在后續的修改中設置“信息公開(kāi)與環(huán)境保護”專(zhuān)節甚至專(zhuān)章打下基
礎；規定權力監督的制度，要求各級政府向同級人大及其常委會(huì )匯報環(huán)境保護工作時(shí)，須包括大氣污染防
治的內容；設立區域監督和制約的機制,這可以限制地方各級政府繼續奉行地方保護主義。
可以對監管體制作出一些調整
國家正在加強生態(tài)文明體制改革，因而建立統一、協(xié)調、有效的環(huán)境監管體制迫在眉睫。雖然《環(huán)境
保護法》作為綜合性的環(huán)境法律，未對環(huán)境監管體制作出實(shí)質(zhì)性的調整，但是在修改《大氣污染防治法》
的過(guò)程中，可以對此做出細致的調整規定，從而有效發(fā)揮環(huán)保部門(mén)的統一監督管理作用。
具體建議為：將統一監督管理細化為“統一指導、協(xié)調和監督”，并明確環(huán)境保護部門(mén)在大氣污染防
治工作中的職責手段，其中包括區域大氣污染防治方面的指導方式、協(xié)調方式和監督方式，如約談、通報
、考核等。另外，有必要把監督的權力適當上收，把管理的權力適當下放。
另外，如果有可能，建立區域之間的協(xié)商體制和社會(huì )監督體制，特別是司法監督體制。只有這樣，區
域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控才可能落到實(shí)處。
區域大氣污染防治是有區別的共同責任
為了體現區域公平，國內的區域大氣污染防治工作應當參考國際環(huán)境法上的共同但有區別責任原則中
的合理性因素。
國內區域大氣污染防治工作的共同但有區別責任原則的主要內容包括以下兩點(diǎn)：
一是區域大氣污染防治工作的責任是共同責任。這是由于各行政區域和各行業(yè)領(lǐng)域包括工業(yè)領(lǐng)域、農
業(yè)領(lǐng)域以及社會(huì )生活領(lǐng)域等，均對大氣污染做出了歷史和現實(shí)的“貢獻”。因此，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控不僅
是所有排污企業(yè)的責任，是各行業(yè)的責任，還是各行政區域人民政府及負有環(huán)境保護監管職能的部門(mén)的監
管責任和公眾減排的參與責任。也就是說(shuō)，無(wú)論是工業(yè)、農業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)還是廣大的社會(huì )公眾，都必須參
與到大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的工作與行動(dòng)中來(lái)。為此，此次修訂《大氣污染防治法》，應當把共同的責任納入
法律條文，并應通過(guò)具體的規定確定各方面的責任，以防止推卸責任等消極現象的發(fā)生。
二是共同的責任是有區別的共同責任。這種區別性主要體現在以下幾個(gè)方面：首先，共同但有區別的
責任體現在不同發(fā)展程度的區域之間。其次，共同但有區別的責任也體現在不同的行業(yè)之間。綜合
區域和行業(yè)的特點(diǎn)來(lái)看。若在行政區域范圍內，存在某區域或行業(yè)排放總量較大的情況，該地方政府或行
業(yè)部門(mén)就應當承擔主要的管制責任。為了使共同但有區別責任原則的實(shí)施具有可操作性，建議《大氣污染
防治法》建立區域排放清單制度，并確立一個(gè)統一的大氣污染物擴散與傳遞模型，使各區域的治理責任分
割具有可行性，為各自履行自己有區別的責任打下基礎。
在此次國務(wù)院法制辦公布的《大氣污染防治法》修訂草案征求意見(jiàn)稿中，沒(méi)有涉及以上因素，因此建
議在以后設計區域污染聯(lián)防聯(lián)控的法律規則時(shí)，明確規定對大到區域、行業(yè)，小到占排放總量比例不同的
企業(yè)，實(shí)行共同但有區別責任的原則。并建議在此基礎上，針對各責任主體規定如下法律要求：一，明
確規定污染物排放總量大的行業(yè)和地區應當承擔該區域大氣污染主要的減排責任。這種主要的減排責任包
括經(jīng)濟成本的承擔責任和減排行為的履行責任。第二，明確規定污染物排放總量大的行業(yè)和地區應當承擔
與其排放總量比例相適應的減排責任。第三，對自然排放行為，應當予以正確引導。第四，共同但有區別
責任原則的實(shí)施，應統籌考慮歷史與現實(shí)的雙重責任，如現實(shí)中排放巨大的行業(yè)和區域，應當承擔區域污
染聯(lián)防聯(lián)控更大的經(jīng)濟責任和行為責任。第五，國家需要創(chuàng )新責任分配機制和調控機制，解決歷史責任和
現實(shí)責任。
以京津冀地區大氣污染防治為例，北京市承擔歷史責任的方式是把一些有利于促進(jìn)就業(yè)且能耗及污染
相對較低的產(chǎn)業(yè)轉移至河北省，這既可促進(jìn)河北省的就業(yè)及其 GDP的增長(cháng)，又可促使河北省關(guān)停一些高
污染、高能耗企業(yè)；而河北省因為污染物排放總量基數大，則應當按照中央的統一安排，關(guān)閉一些產(chǎn)能落
后和產(chǎn)能過(guò)剩的企業(yè)。
新聞來(lái)源:經(jīng)濟報
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